Beatriz Silva da Costa

Este artigo insere-se no campo dos estudos sobre controle político no contexto do presidencialismo de coalizão e da delegação de poderes no âmbito intra-executivo federal no Brasil. Norteado pela pergunta “Quais foram os desenhos administrativos da CGU entre 2001 e 2016?”, o artigo busca explorar as mudanças nos desenhos administrativos do órgão a fim de verificar possíveis interferências no grau de discricionariedade e autonomia. Utilizando o modelo analítico de desenho de agências proposto por Lewis (2013), os principais achados apontam para o fortalecimento da CGU nos dois mandatos de FHC (PSDB) e nos mandatos de Lula e Dilma, ambos do PT, e um possível enfraquecimento do órgão durante o governo de Michel Temer (PMDB). Contudo, os achados não permitem conclusões definitivas a esse respeito.

Tema bastante popular na literatura de Administração Pública, o controle interno já foi objeto de muitos estudos, mas majoritariamente sob a perspectiva da gestão pública ou da contabilidade. A trajetória desse fenômeno remonta ao início do século XX e adentra o século XXI. No entanto, a Assembleia Nacional Constituinte de 1987 marcou o início da reformulação do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal no Brasil em um contexto democrático. Este artigo analisa quais foram as mudanças institucionais no sistema de controle interno do Executivo Federal brasileiro entre as Constituições de 1967 e 1988. Utilizando a teoria das mudanças institucionais, o artigo busca contribuir para a literatura das Ciências Sociais e da Ciência Política sobre os tipos de mudança ocorridos, os tipos de agentes políticos envolvidos em tais mudanças, bem como interpretar a influência do contexto político da época nos resultados promulgados com a Constituição Federal brasileira de 1988.

Sob quais condições reformas do financiamento de campanha nivelam o jogo nas licitações públicas? Argumento que a força disruptiva de uma proibição de doações empresariais depende de três condições: a concentração de mercado pré-proibição, a continuidade política e as redes pessoais que ligam os sócios das empresas aos políticos. Testando isso com a proibição brasileira de 2015 e um painel a nível de empresa com 1,78 milhão de observações licitante–certame em 349 municípios de 2013 a 2024, encontro que as empresas doadoras perdem 0,76 ponto percentual de participação no mercado de compras públicas — uma queda de 41% em relação à sua média pré-proibição — enquanto as taxas de vitória permanecem inalteradas: a proibição remodelou a estrutura de mercado pela participação, não pelo direcionamento de contratos individuais. As perdas são maiores em mercados de compras não competitivos sob novos prefeitos (−2,2pp) e próximas de zero em mercados competitivos sob prefeitos reeleitos. Elas recaem inteiramente sobre empresas doadoras cujos sócios não doaram pessoalmente ao novo prefeito, e um teste simétrico do lado do controle não encontra ganhos compensatórios — a reforma restringiu o acesso em vez de redistribuí-lo.

Sob quais condições o crime organizado captura as compras públicas? Argumento que a licitação é um negócio paralelo em que uma organização criminosa só entra onde já comanda o tráfico de drogas — os mesmos operadores, a mesma imposição de força e o mesmo circuito de lavagem que tornam baratas as empresas de fachada — de modo que a captura acompanha a presença territorial da rede e se concentra onde o conjunto de licitantes legítimos é escasso; uma vez dentro, a organização fabrica concorrência ao possuir discretamente várias empresas que competem entre si. Testo isso para o Primeiro Comando da Capital (PCC), em São Paulo, integrando dez fontes administrativas e judiciais em 645 municípios e 531.464 licitações de 2018 a 2024, com uma camada comportamental que sinaliza licitantes-isca. Entre as 773 licitações disputadas por uma empresa confirmada da rede, retirar os lances da própria rede praticamente dobra a proporção de licitações com um único licitante (de 4,9% para 10,1%; diferença de 5,2pp, p < 0,001 por inferência de randomização): cerca de metade das disputas aparentemente competitivas da rede se reduz a um único licitante real quando suas empresas de fachada são removidas. A entrada é governada pela complementaridade territorial — um aumento de um desvio-padrão na violência letal local eleva as chances de entrada em cerca de 60%, e a proximidade do polo de empresas da rede, em cerca de 110% — enquanto a dominância política molda apenas quão profunda é a captura. Indicadores de corrupção prévia são nulos em ambos os estágios: a rede não vai aonde a política já é suja, mas aonde ela já vive.

Quando um novo ministro herda uma burocracia, quais setores ele substitui, e por quê? Desenvolvo uma teoria da politização dos controladores de acesso (gatekeepers): ministros miram o pequeno conjunto de setores — os controladores das compras — que convertem orçamentos autorizados em contratos e recursos, e a intensidade da substituição segue duas lógicas, monitoramento de lealdade e política distributiva, que crescem com a geografia partidária do ministro e com o calendário eleitoral. Testo isso na administração federal brasileira de 2013 a 2022, combinando um registro mensal de pessoal com 959.742 cargos-mês comissionados ocupados por 28.441 pessoas em 22 ministérios, 231 transições ministeriais, 959.480 transferências discricionárias a 5.568 municípios e 1,5 milhão de licitações, em um desenho de diferenças-em-diferenças que compara cargos de compras a cargos fora de compras no mesmo nível dentro do mesmo ministério. A liderança sênior de compras deixa o cargo a cerca do dobro da taxa da liderança comparável fora de compras nos doze meses após uma troca ministerial (+3,1 pontos percentuais, p < 0,001); o efeito se concentra nos coordenadores seniores que decidem o direcionamento de contratos e se inverte entre os servidores operacionais que executam os contratos. O direcionamento se intensifica fortemente nos doze meses antes de uma eleição municipal (+7,9 pontos percentuais, p < 0,001) — consistente com ministros instalando lideranças de compras leais justamente quando o retorno eleitoral de controlar o cronograma dos contratos é maior.

Vivenciar uma interrupção do autogoverno molda as atitudes em relação à democracia mais tarde na vida? Examinamos essa questão estudando intervenções autoritárias direcionadas durante o governo militar no Brasil (1964–1985), que substituíram prefeitos eleitos por nomeados em certos municípios, enquanto permitiram que outros continuassem elegendo os seus. Combinando mais de vinte anos de dados de opinião pública sobre atitudes em relação à democracia com a variação espacial dos locais de intervenção (21.098 indivíduos em 662 municípios), comparamos indivíduos que vivenciaram a intervenção durante o período-chave de socialização política (do fim da infância ao início da vida adulta) com outros, dos mesmos municípios, que não a vivenciaram. Encontramos que vivenciar uma intervenção nesses anos formativos leva a uma redução pequena, mas estatisticamente significativa, na valorização da democracia mais tarde na vida.